קבלת החלטות במשבר הקורונה

יש ארבעה מרכיבים שונים שיש לקחת בחשבון בדיון על דרכי פעולה כנגד הווירוס: בריאות הציבור, שימור הכלכלה, זכויות האזרח וההקשר הבינלאומי והאזורי. ההחלטות ב״ימי הקורונה״ חייבות לקחת בחשבון את כל ארבעת המרכיבים, תוך העדפת הדגשים השונים והעדפת גורם אחד על פני משנהו, לאורך הזמן, על פי המצב המשתנה.

משבר הקורונה מעמיד את מערכת קבלת ההחלטות ברמה הלאומית במבחן קשה. לא רק שמדובר במשבר חמור, בגלל אובדן חיי אדם וקריסת המערכות הרפואיות אם תיעשינה טעויות בהחלטה, אלא שהבעיה עצמה אינה ברורה בדיוק, ומכאן הקושי בקביעת סדרי עדיפויות: חסר מידע רפואי ויש קושי בהערכה בזמן אמת של המצב לאשורו, כי יש פער, של כשבוע-שבועיים, בין זמן ההדבקה לזמן גילוי המחלה אצל מי שנדבק.

בהיבט הרחב יותר, אין כללים ברורים של תגובה נכונה לאירוע, כי אין ניסיון קודם המתאים למצב, וקשה ביותר ללמוד ממדינות אחרות עקב התנאים השונים בין המדינות. עם זאת חייבים לעשות את המאמץ ללמוד ממדינות שחוות את המשבר, בחלק מהן צעד או שניים לפני ישראל, כדי לקצר את תהליכי הפקת הלקחים גם על סמך ניסיונם של אחרים.

על אף שכאמור ערפל סמיך של חוסר ודאות לגבי מאפייני המגפה מכסה את המציאות שבה חייבים לקבל החלטות, ניתן לאמר שבאופן עקרוני יש ארבעה מרכיבים שונים שיש לקחת בחשבון בדיון על דרכי פעולה ועל סדרי עדיפויות. המורכבות של הפתרון גדולה בין השאר כי חלקם נוגדים זה את זה, ובכל זאת יש להתחשב בכולם: בריאות הציבור, שימור הכלכלה, זכויות האזרח וההקשר הבינלאומי והאזורי.

ברור שהמשימה הראשונה היא ההגנה על בריאותו של הציבור – משימה המתחלקת לשתיים: מניעת הידבקותם של הרבים וטיפול מיטבי במעטים שמחלתם קשה.

המשימה השנייה היא שמירת התפקוד של הכלכלה הישראלית, שהרי היא צריכה בסופו של דבר לממן את כל צורכי הבריאות (והצרכים האחרים), בטווח הקצר תוך כדי המשבר, ובטווח הארוך – לאחריו. לכלכלה בריאה יש חשיבות רבה גם בשמירת המרקם החברתי בישראל גם לאחר שהמערכת הכלכלית של ישראל תחזור לתפקד במצב הקשה שלאחר הקורונה.

את כל המאמצים הללו יש לעשות על פי חוק – ותוך שמירת זכויות הפרט, החשובות כל כך במשטר דמוקרטי. חלק מהאמצעים שננקטו בעולם, בעיקר בסין, נוגדים את תבניות היסוד המהותיות של חברה ליברלית ופתוחה, הרגישה לזכויות הפרט ולקבוצות התרבותיות השונות בתוכה, ולכן אין אפשרות מעשית לאמצם בארץ. דווקא בהקשר זה של שמירת החוק כדאי מאוד להפעיל את השכל הישר ולא להסתפק בהוראות החוק היבש, שלא תמיד מתאים לאירוע כה קיצוני וחמור.

לבסוף, מן הראוי לזכור כל הזמן כי ישראל היא חלק ממאבק גלובלי בקורונה, היא חלק ממשפחת העמים ואינה רוצה לערער את מעמדה בתוכה. בה בעת ברור גם כי בעיותיה הביטחוניות והאחרות לא תימוגנה, ותישמר לאחר המשבר חשיבותם של היחסים בין ישראל לשכנותיה ומדינות אחרות.

ההחלטות ב״ימי הקורונה״ חייבות לקחת בחשבון את כל ארבעת המרכיבים, תוך העדפת הדגשים השונים ומתן משקל גבוה יותר לגורם אחד על פני משנהו, על פי המצב המשתנה והערכת מצב מתמשכת. כך, ייתכן שהחלטה שבה ניתנה העדפה ברורה לצורך אחד תשונה לאחר זמן, נוכח ההתפתחות במציאות, לטובת החלטה שתיתן משקל רב יותר דווקא לגורם אחר, שקודם לכן נתפס והוערך כפחות חשוב.

כך נטען כי בתחילת התהליך לקחה כנראה ישראל בחשבון בהחלטותיה שאלות הקשורות למערכת היחסים שלה עם מדינות בעולם, ונמנעה מלעצור כניסת אזרחים זרים ממדינות שאיתן רצתה לשמור על יחסים טובים, גם אם מסיבות רפואיות צרות נכון היה למנוע כניסת אורחים אלה באופן טוטלי בתחילת המשבר. ישראל חזרה בה מהר מסוג זה של החלטה, שלא כאיראן למשל, שם נמנע המשטר מלעצור טיסות מסין וכניסת סינים לאיראן למשך תקופה ארוכה, כי היחסים עם סין קריטיים לאיראן, אולי יותר מאשר יחסיה עם כל מדינה אחרת בעולם. סין הייתה רגישה דיה להתנהגותה של איראן והעלתה אותה על נס, אלא שמחיר ההידבקות באיראן בעקבות החלטה זאת גבוה מאוד.

גם הוויכוח בישראל על השימוש באמצעים טכנולוגיים למעקב אחרי חולים וכל מי שבאו איתם במגע מהווה דוגמה טובה כדי להסביר את מורכבות ההחלטה והמתח בין סדרי העדיפויות.

הוויכוח נובע ממחלוקת על מידת הוויתור שיש לעשות בתחום ״השמירה על זכויות האזרח״ כדי לשפר את היכולת לבצע טוב יותר את היעד של ״בריאות הציבור״, בעיקר מניעת הידבקותם של רבים. באופן עקיף די ברור שהצלחה במשימה זאת תתרום גם להקטנת הנזק הכלכלי.

מה אמורה לתת הטכנולוגיה? היא תסייע לזהות באופן מדויק היכן שהו מי שזוהו (בדיעבד) כחולים, ותאפשר לאתר כל מי שהיה בסביבתם הקרובה בזמן שבו הם היו ״מדביקים פוטנציאליים״. בידודם של כל מי שהיו בסביבתם של המדביקים יביא לכך שגם אם הם עצמם נדבקו במחלה הם ידביקו פחות אנשים נוספים – מה שמכונה ״השטחת העקומה״, קרי חולה אחד ידביק בשרשרת פחות אנשים מאשר ללא פיקוח שכזה.

מבחינת השמירה על בריאות הציבור זאת משימה עליונה, כי פחות נדבקים ופחות חולים מאפשרים למערכת הבריאות לטפל טוב יותר באלה שחלו. ״שיטוח העקומה״ (שפירושה המעשי הוא שכל חולה אינו מדביק יותר מאדם אחד) מביא באופן כמעט ישיר לכך שיש פחות חולים קשים הנזקקים להנשמה, וכתוצאה מכך פחות מתים (״כמעט״, כי זקנים ובעלי בעיות בריאותיות הופכים לחולים קשים יותר באחוזים גבוהים והמעקב אינו מבדיל בין צעירים לזקנים).

מכאן ברור מדוע עבור מערכת הבריאות, האמונה על המשימה הראשונה והחשובה ביותר, המעקב הזה קריטי וממש חיוני לשם ביצוע משימתה, ויציל חיים רבים.

אך בה בעת אין ספק שיש כאן פגיעה בפרטיותם של אזרחי ישראל, שכן מערכת המעקב השב״כית הקליטה כמעט את כולם כדי שיתאפשר לה בעת הצורך, משמוכרז מאן דהוא כחולה, לחלץ מתוך כל המידע הזה את מיקומם (בעבר) של החולים ושל האזרחים התמימים שהיו בסביבתם של החולים.

מרגע ההקלטה יודע ״העוקב״ (השב״כ ואולי גם משרד הבריאות) היכן היו כלל אזרחי ישראל, ובאופן ספציפי הוא מגיע לחולים ולמי שהיו בסביבתם, והוא יודע בפרטנות ובדיוק רב היכן הם היו ומתי, אף שלא חטאו כלל ולא עברו על שום חוק. ייתכן שאצל חלקם זאת פגיעה חמורה ביותר, כי הם אינם רוצים מסיבה כלשהי שמישהו ידע על היותם במקום שבו שהו, וכל חטאם שגם אותו חולה מסכן היה בסביבה, שלא בטובתו ושלא בטובתם.

מאחר שבאופן תאורטי יהיו מעתה בידי שלטונות הביטחון והבריאות מאות אלפי נתונים על אזרחים תמימים, הרי שמי שיגיע למידע הזה יוכל לעשות בו שימוש לרעה, משימוש מסחרי ועד לסחיטה. דווקא החשש המושמע לגבי שימוש בו על ידי גורמים פוליטיים נראה לי על סמך ניסיוני הארוך מופרך למדי: אין לגורמים הפוליטיים שום אפשרות להגיע למידע הזה, ושום גורם ביטחוני לא ישתף איתם פעולה באיזו סצנה אפלה של שימוש בחומר שכזה. נדירים ביותר המקרים שבהם הייתה הדלפה ממערכות הביטחון שיש להן יכולת המעקב הזאת, במשך 40 השנים האחרונות שבהן הייתי מעורב בצורה זו או אחרת בתחום שעסק בכך.

עם זאת, כדי שהנזק יהיה מינימלי, צריך לוודא שכל הנתונים הללו יימחקו לאחר זמן, נאמר לאחר שבועיים-שלושה, כזמן הסגר הנדרש כדי לוודא מי חלה ומי לא נדבק. ברור גם שכל נתון שעלה במעקב לא ישמש אלא לאיתור אנשים אלה כדי להכניסם לבידוד, בלא שהמידע ששימש לשם כך יועבר לגוף ממשלתי או אחר כלשהו, ואפילו לא לקרובי משפחתם. כל המגעים על בסיס החומר הזה ייעשו עם בעל הטלפון עצמו, ללא קשר לאדם אחר כלשהו.

אם כך ינהגו וישמידו את המידע מיד לאחר מכן, הנזק ככל שיהיה לפרטיות האנשים יהיה מינימלי, והתועלת לשם מניעת הדבקה יכולה להיות ניכרת. התועלת, במקרה זה, כך נראה לי, שווה את הנזק, אך זאת דוגמה לבעיה מורכבת שכל החלטה בה קשה ואינה מושלמת.

זאת גם מהותו של המאבק המתמשך על ״אופיו של הסגר״.

מצד אחד עומדים אלה שחושבים כיצד לצמצם את מספר הנדבקים במחלה ולכן רוצים סגר מלא, עוצר של ממש, ללא שום עובדים חיוניים אלא במערכת הבריאות, ללא יציאה מהבית גם לא לאותם 100 מטר שאינם מוגדרים בקו תחום, ולאפשר רק רכישת מזון ותרופות. התוצאה המקווה היא שהסיכון להידבק במגע בין אנשים יקטן מאוד.

מן הצד השני עומדים אלה המסבירים כי המחיר הכלכלי יהיה קשה מנשוא. התוצאה של סגר מלא היא עצירתה הכמעט מוחלטת של הכלכלה הישראלית, שתתפקד בנושאי חירום בלבד.

מה צריך להיות היחס בין שני הצרכים ואיך למדוד את משקלן של הבעיות הכלכליות הנובעות מהסגר לעומת המשמעות לבריאות הציבור – היא שאלה שנתונה להערכת מצב שאין לה מדדים ברורים, וכנראה גם לא מדודים.

באשר לניהול המשבר, נראה שהמל״ל מקבל בו את תעודת הבגרות שלו. מגוף שרוב עיסוקו בתחומי הביטחון והחוץ, הוא הפך לגוף המתאם את עבודת הממשלה. מעניין לציין שכבר כשהוקם המל״ל הראשון על ידי הבריטים כלקח ממלחמת הבורים, בתחילת המאה הקודמת, אחד ההגיונות המובילים היה ההיגיון שנבע מהבנת הבריטים שבעולם המודרני מאמצים לאומיים מחייבים תיאום ותכלול של משרדי ממשלה שונים.

הבריטים מינו ועדה “אימפריאלית” מכובדת שהתמודדה עם הצורך להביא לכך שנקודות המבט המיוחדות והשונות של משרדי הממשלה המתמחים בנושאים מוגדרים יבואו לכלל פעולה במאמץ מתואם עם מטרה אחת שתוגדר לכולם. לכן הם לא הכניסו את המל”ל למשרד ההגנה, אף על פי שברור שבמלחמה הוא המשרד החשוב ביותר, ומאותה סיבה בדיוק לא נכון לתת את ההובלה במשבר בריאותי למשרד הבריאות, כי נקודת המבט המקצועית שלו היא רק אחת מכמה שיש לקחת בחשבון.

זה גם הטיעון נגד הטלת אחריות ההובלה על משרד הביטחון. אין למשהב״ט שום הבנה מיוחדת לא בתחום הבריאותי ולא בתחום הכלכלי, שני התחומים העיקריים שיש לקחת בחשבון, ואין לו גם שום רגישות מיוחדת לזכויות האזרחים או למערכת יחסי החוץ של מדינת ישראל.

המל״ל הוא הגוף הנכון לריכוז המהלכים בהקשר זה. עליו לשקלל את ארבעת הצרכים הללו ואת דרכי הטיפול המוצעות על ידי המשרדים הנוגעים בעניין, ולהמליץ לראש הממשלה והקבינט על האמצעים שנכון לנקוט.

באשר לביצוע המטלות, ודאי שנכון לנצל את היתרון היחסי של כל גוף וגוף. כאן יבוא לידי ביטוי יתרונו של הצבא בתחומי הלוגיסטיקה, והיכן שצריך כוח אדם במספרים גדולים או מערכת היררכית פרושה בשטח. למשרד הביטחון יש יתרון ברכש ובינוי בארץ ובחו״ל, למוסד ולמשרד החוץ יש ידע רב כשצריך קשרים בחו״ל, בין אם עבור רכש לא שגרתי ובין אם כדי לחלץ ישראלים ממדינות מוכות מגפה, או כאלו שסגרו את שעריהן כדי להילחם בהתפשטות המחלה.

המל”ל אינו גוף ביצוע, זה יתרונו. הוא גוף המטה של ראש הממשלה והקבינט, ובאירועים בעלי חשיבות לאומית שבהם יש צורך במבט על-משרדי הוא הגוף שצריך לעסוק בנושא, והוא זה שצריך להפעיל את היכולות השונות שקיימות במשרדים השונים. אין בהקשר זה לתת ליוקרה או לחישובים אחרים שלא ממין העניין להשפיע על השימוש ביכולות של הגופים והמשרדים השונים – המל״ל אינו יכול לעשות שום דבר בעצמו ולכן חייב להפעיל את מי שיש לו יכולות, וודאי שהצבא ומערכת הביטחון הם כלי חשוב ביותר לשם כך.

כשיסתיים האירוע יעבור המשקל לתחום הכלכלי-חברתי.

אלפי עסקים קטנים יימחקו, ועשרות אלפי שכירים יאבדו את מקומות עבודתם כשחלק גדול מהם לא ישובו גם לאחר המשבר, לא השכירים לעבודתם ולא העצמאים לעסקיהם. קשה מאוד יהיה ״להרים״ את הכלכלה לאחר עצירה שכזאת, ותידרש מעורבות ממשלתית עמוקה ויקרה מאוד כדי להניע מחדש את גלגלי הכלכלה.

אין ספק שהממשלה תיאלץ להעלות את הגירעון הרבה מעבר למה שנחשב ״נכון״ כדי לממן הלוואות ולתת ערבויות לעסקים רבים שיתקשו להתאושש.

לא יהיה מנוס מקיצוץ במשכורות ובפנסיות הגבוהות יותר כדי לממן את המשכורות של מי שיהפוך חסר עבודה או שהחברה שבה עבד תתקשה לשלם לו. על אף הבעייתיות שתיצור החלטה על העלאת מיסים – ייתכן שגם אליה צריך יהיה להגיע (בזהירות!) כדי לממן את שצריך יהיה לממן. כך למשל הציע בעבר השר ליצמן להעלות את התשלום לביטוח בריאות באחוזים בודדים ולהעביר את התמורה למערכת הבריאות בנוסף לתקציבה הנוכחי, וכמובן היה מי שהתנגד כי זאת ״העלאת מיסים״ שנחשבת אצל רבים כלא נכונה מבחינה כלכלית; והאוצר לא ישלוט בתוספת התקציב הזאת, לכן גם בו יש מי שמתנגדים למהלך.

אלא שבסופו של דבר הכול חוזר לעובדת הבסיס: המדינה אינה מייצרת כסף, היא יכולה להשתמש רק בכספי המיסים ובהלוואות שהיא לוקחת, לכן כל החלטה לתקצב משהו היא על חשבון היכולת לתקצב משהו אחר, והשמיכה קצרה.

לטענתם מי שבוחנים את הבעיה מנקודת מבט ״כלכלית״, חשיבה הגיונית צריכה להביא תוך זמן קצר לכך שיוחלט לשמור בבידוד רק את בעלי הסיכון הגבוה, בעיקר הזקנים והחולים, ובה בעת להתיר לכלכלה המבוססת על אנשים עד גיל 60 לחזור לפעולה במלואה. זאת משום שמחיר ההידבקות של מי שאינם מבוגרים או חולים אינו גבוה, והסיכון לחייהם נמוך.

התוצאה תהיה הפרדה הגיונית בין מי שהקורונה מסוכנת לו לבין מי שהקורונה – גם אם ״תפסה״ אותו – כנראה לא תזיק לו, אך הוא חשוב לכלכלה.

לטענתם הידרדרות הכלכלה תביא לשבר חברתי, ללחץ גדול על רוב אזרחי ישראל, ולכך שהמדינה לא תוכל לספק בעתיד את צרכיה הן בתחומי הביטחון והחינוך והן בתחומי הרווחה, התנועה ואפילו הבריאות. כך יצא שכרה של ישראל בהפסדה, כי יותר אזרחים ימותו כתוצאה מהירידה ברמת השירותים שתיתן המדינה לאזרחיה (תאונות דרכים, לחץ דם, מחלות עקב לחצים אישיים וכו וכו’).

חשוב להבין לעומק את ההתנגשויות בין הגישות השונות, שאינן נובעות מאינטרס צר או מחוסר הבנה של אחד הצדדים בוויכוח. הצדדים מביאים לידי ביטוי השקפות עולם שונות על היחס בין המאמץ הכלכלי לבין המאמץ לשימור בריאות הציבור כמגדלור שלאורו יש לנהל את המאמצים בזמן המשבר. ברור שככל שיחלוף הזמן וישתנו התנאים נכון יהיה בשני הצדדים לשנות את המשקל היחסי של שני המרכיבים, ולכן ככל שהסיכון יקטן נכון יהיה להתיר את האמצעים הדרסטיים שננקטו כדי לאפשר לכלכלה להתחיל לחזור ולהשתקם. זה לא יהיה קל.

הבנת מורכבות המצב ושאין ״פתרון בית ספר״ לבעיה יביאו לכך שיתאפשר:

א. להבין שאין תשובות מושלמות לסוג כזה של בעיות, ותמיד כל פתרון משאיר שאלות לא פתורות ובעיות שקשה להתמודד איתן. לעיתים פתרון מסוים דווקא מחריף בעיה שהייתה משנית עד לאותה עת.

ב. לזכור שיש כמה גישות וכמה פתרונות בכול מצב, וכנראה תמיד נכון להגיע לפתרון אופטימלי שייקח בחשבון את כל הצרכים ויראה את הבעיה מכל צדדיה גם אם אינו אידיאלי משום נקודת מבט. תמיד יהיו תחומים פחות חשובים לעומת נושאים יותר חשובים, כשסדר החשיבות יכול להשתנות מעת לעת ואפילו באותו זמן בעיני אנשים שונים. במקרים רבים שינוי בדרך הפעולה הננקטת אינו תוצאה של בלבול, אלא של השתנות התנאים או הגעתו של מידע חדש המשפיע על התמונה.

ג. ללמוד כי אין להתרגש מדעתם של מי שהם מומחים גדולים בתחומם, כי הם רואים את הצד שלהם בלבד, גם אם איכותם המקצועית נדירה ברמתה. באופן שנוגד את האינטואיציה המקובלת, דווקא מישהו שאינו בא עם דעה מקצועית ברורה, ואין לו תפיסת עולם “פרופסיונלית” אך צרה, יכול לשלב בין זוויות הראייה השונות, כדי להעמיד את הפתרון המשוקלל שהכי פחות פוגע בראייה כוללת. יש לשמוע בתשומת לב את כל המומחים, אך ייתכן שהפתרון הנכון אינו של אף איש מהם. יש להבדיל בין העולם המקצועי, שם דעת המומחה קובעת, לבין המדיניות, החייבת לקחת בחשבון כמה עולמות תוכן שונים באופן מהותי זה מזה.

ד. להפנים שלא כל מה שנראה כטעות הוא ״מחדל״. מדובר באירוע של פעם ביובל, אי אפשר להיות מוכן לקראתו מעבר לנוהלים שיש להפיק – ולא קל ופשוט להתכונן אליו, כי ״אין ארוחות חינם״. מה שיושקע בהכנות לאירוע מעין זה (למשל לקנות ולהחזיק אלפי מכונות הנשמה) יחסר בהכנה לאירוע אחר, תדיר יותר, או להקמת עוד בית חולים כללי הנצרך בחיי היום יום.

דברים ששמעתי בעבר מפיו של מי שלקח חלק בהקמת נתיבי איילון מבהירים את הדבר, והם גם סיום טוב המעלה חיוך לנייר העוסק במגפה, כי בלי מעט הומור קשה להדביר אותה: שנה לאחר חנוכת נתיבי איילון הייתה שנה גשומה שהציפה את הפרויקט, ולא הייתה ברירה אלא לסגור אותו ליום-יומיים. המנכ״ל של הפרויקט נקרא להסביר את האירוע בטלוויזיה. הוא נשאל על ה״פשלה״ שהביאה לכך שפרויקט כה יקר אינו עומד בכמות המים שאמורה לזרום בו כבר בשנתו השנייה.

המנכ״ל הסביר בקול שקט כי הם למדו את משטר הגשמים והזרימה בוואדי במשך כל ההיסטוריה הרשומה, ולמדו לדעת שהצפה כזו יכולה לקרות פעם ב-50 שנה: על בסיס זה החליטו לקחת את הסיכון שפעם ביובל הנתיבים הללו יהיו סגורים במשך כמה יממות. העדפנו שלא להשקיע את הכסף כדי למנוע הצפה פעם ב-50 שנה, כך הוא הסביר, כי סכום הכסף שצריך היה להשקיע היה בדיוק אותו סכום שצריך היה כדי להאריך את הפרויקט בעוד כמה ק״מ, וחשבנו שהארכת הפרויקט חשובה יותר.

היושב במרומים החליט להעמיד את המנכ״ל במבחן קשה יותר. שנה לאחר מכן הוצף האיילון שוב. זה היה החורף השלישי לקיום הפרויקט. עתה נקרא המנכ״ל שוב כדי להסביר את ההצפה על רקע הדברים מן השנה הקודמת. כמובן הראו לו את הקטע מן השנה הקודמת והעמידו את ההסבר שלו אל מול המציאות העגומה. המנכ״ל לא התבלבל, ואמר בשקט: כנראה את ההצפה הבאה נראה רק בעוד 100 שנה. המראיין לא אהב את התשובה, אבל כמדומני שמאז שנאמרו הדברים, בחצי חיוך, לא הייתה הצפה שעלתה על גדותיו של הפרויקט.

״הנחת התממשות החמור ביותר״ יכולה למוטט כל פרויקט, ואפילו את המדינה, וצריך להיזהר ממנה מאוד.

עם כל זאת, ודאי שיש מה לבדוק כשייגמר האירוע כדי ללמוד מה נכון להכין מראש לקראת אירוע דומה, וכיצד נכון להתנהג באירוע כזה גם אם יקרה בעוד עשרות שנים. נכון לאחר אירוע כה קשה ללמוד לקחים לשם השתפרות בעתיד.

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.

תמונה: Bigstock